全國政府性債務審計結果(2013年12月30日公告)
按照《中華人民共和國審計法》規定和《國務院辦公廳關于做好全國政府性債務審計工作的通知》(國辦發明電〔2013〕20號)要求，在國務院各部門、地方各級黨委政府及有關單位的大力支持和積極配合下，審計署于2013年8月至9月組織全國審計機關5.44萬名審計人員，按照“見人、見賬、見物，逐筆、逐項審核”的原則，對中央、31個省(自治區、直轄市)和5個計劃單列市、391個市(地、州、盟、區)、2778個縣(市、區、旗)、33091個鄉(鎮、蘇木)(以下分別簡稱中央、省級、市級、縣級、鄉鎮)的政府性債務情況進行了全面審計。審計內容包括政府負有償還責任的債務，以及債務人出現債務償還困難時，政府需履行擔保責任的債務(以下簡稱政府負有擔保責任的債務)和債務人出現債務償還困難時，政府可能承擔一定救助責任的債務(以下簡稱政府可能承擔一定救助責任的債務)1。此次共審計62215個政府部門和機構、7170個融資平臺公司、68621個。經費補助事業單位、2235個公用事業(1556.863, -1.76, -0.11%)單位和14219個其他單位，涉及730065個項目、2454635筆債務。對每筆債務，審計人員都依法進行了核實和取證，審計結果分別征求了有關部門、單位和地方各級政府的意見。
審計結果表明，政府性債務是經過多年形成的，在我國經濟社會發展、加快基礎設施建設和改善民生等方面發揮了重要作用。同時，從我國經濟發展水平、政府性債務的現狀和資產與負債的相互關系看，目前我國政府性債務風險總體可控，但有的地方也存在一定的風險隱患。
現將審計結果公告如下：
一、近年來加強政府性債務管理的主要措施
黨中央、國務院高度重視政府性債務問題。2011年以來，國務院有關部門和地方政府積極采取有效措施完善相關制度，化解存量債務，清理規范地方政府融資平臺公司等，取得一定成效。
(一)政府性債務管理制度逐步完善。2011年以來，國務院有關部門和地方政府出臺多項制度，規范和加強政府性債務管理。財政部完善了國債和地方政府債券發行相關管理辦法，組織清理規范了地方政府融資平臺公司，建立了地方政府性債務統計報告制度，動態監控地方政府性債務情況;金融監管部門加強了對地方政府及融資平臺公司的信貸管理，貸款規模得到有效控制;地方各級政府相繼出臺債務舉借、償還、使用和管理等方面制度2793項。截至2013年6月底，有23個省級、298個市級、1736個縣級(分別占省級、市級、縣級總個數的63.89%、76.21%和62.49%)出臺了綜合性的政府性債務管理制度。
(二)債務風險防范措施不斷強化。截至2013年6月底，18個省級、156個市級、935個縣級建立了債務風險預警制度;28個省級、254個市級、755個縣級建立了償債準備金制度，準備金余額為3265.50億元。同時，中央和地方政府采取明確償債責任、建立財政獎補機制等措施化解存量債務，其中通過對公益性鄉村歷史債務的清理，化解農村義務教育債務973.89億元。
(三)地方政府融資平臺公司償債能力有所增強。2010年，國務院出臺《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發〔2010〕19號)，要求地方政府對融資平臺公司進行清理規范。各地按照國務院要求，通過增加注冊資本、注入優質資產、改制重組和完善法人治理結構等方式，提高融資平臺公司的資產質量和償債能力。與2010年相比，2012年省市縣融資平臺公司平均每家資產增加13.13億元、利潤總額增加479.98萬元，平均資產負債率下降4.90個百分點。
二、政府性債務規模及結構情況截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務206988.65億元，負有擔保責任的債務29256.49億元，可能承擔一定救助責任的債務66504.56億元(詳見表1)。
表1全國政府性債務規模情況表
單位：億元
年度政府層級政府負有償還責任的債務(政府債務，下同)政府或有債務
政府負有擔保責任的債務政府可能承擔一定
救助責任的債務
2012年底中央94376.722835.7121621.16
地方96281.8724871.2937705.16
合計190658.62770759326.32
2013年6中央98129.482600.7223110.84
月底地方108859.226655.7743393.72
合計206988.729256.4966504.56
(一)中央政府性債務情況。
截至2013年6月底，中央政府負有償還責任的債務98129.48億元，負有擔保責任的債務2600.72億元，可能承擔一定救助責任的債務23110.84億元。具體構成是：
——中央財政債務。
1.政府負有償還責任的債務97360.94億元，主要是由中央財政資金償還的國債債券、國際金融組織和外國政府貸款81511.05億元，占83.72%。其中特別國債18202.28億元，分別用作中國投資有限責任公司資本金15502.28億元、用于補充國有商業銀行資本金2700億元。
2.政府負有擔保責任的債務2506.89億元。包括轉貸給中央單位由非財政資金償還的國債債券、國際金融組織和外國政府貸款1416.89億元;中央匯金投資有限責任公司發行用于商業銀行配股和中國出口信用保險公司注資，由財政部提供擔保的債券1090億元。
——中央部門及所屬單位債務。
1.政府負有償還責任的債務768.54億元，主要是以國家重大水利工程建設基金償還的南水北調工程建設貸款537億元，占69.87%。
2.政府負有擔保責任的債務93.83億元，主要是中央單位舉借由非財政資金償還的債務。
3.政府可能承擔一定救助責任的債務161.12億元，主要是中央所屬高校、醫院、科研院所的債務，分別為85.80億元、23.11億元和5.58億元，合計114.49億元，占71.06%。
——中國鐵路總公司(原鐵道部)通過發行政府支持債券或以鐵路建設基金提供擔保等方式舉借22949.72億元，用于鐵路項目建設。如果鐵路總公司出現償債困難，政府可能承擔一定的救助責任。截至2013年6月底，該公司匯總財務報表反映資產總額46631.59億元，負債總額29182.15億元。
(二)地方政府性債務情況。
截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元。根據近年來地方政府性債務在舉債主體和融資方式上出現的新情況，本次審計，在政府負有擔保責任的債務中，包括了全額撥款事業單位為其他單位提供擔保形成的債務383.52億元;在政府可能承擔一定救助責任的債務中，包括了地方政府通過國有獨資或控股企業、自收自支事業單位等新的舉債主體和通過BT(建設-移交)、融資租賃、墊資施工等新的舉債方式為公益性項目舉借，且由非財政資金償還的債務19730.13億元。地方政府性債務具體情況是：
——從政府層級看，省級、市級、縣級、鄉鎮政府負有償還責任的債務分別為17780.84億元、48434.61億元、39573.60億元和3070.12億元(詳見表2)
表22013年6月底地方各級政府性債務規模情況表
單位：億元
政府層級
政府負有償還責任的債務政府或有債務
政府負有擔保責任的債務政府可能承擔一定救助責任的債務
省級17780.8415627.5818531.33
市級48434.617424.1317043.70
縣級39573.603488.047357.54
鄉鎮3070.12116.02461.15
合計108859.1726655.7743393.72
——從舉借主體看，融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位是政府負有償還責任債務的主要舉借主體，分別舉借40755.54億元、30913.38億元、17761.87億元(詳見表3)
表32013年6月底地方政府性債務余額舉借主體情況表
單位：億元
舉債主體類別政府負有償還責任的債務政府或有債務
政府負有擔保責任的債務
政府可能承擔一定救助責任的債務
融資平臺公司40755.548832.5120116.37
政府部門和機構30913.389684.20
經費補助事業單位17761.871031.715157.1
國有獨資或控股企業11562.545754.1414039.26
自收自支事業單位3462.91377.922184.63
其他單位3162.64831.420
公用事業單位1240.29143.871896.36
合計108859.1726655.7743393.72
——從債務資金來源看，銀行貸款、BT、發行債券是政府負有償還責任債務的主要來源，分別為55252.45億元、12146.30億元和11658.67億元(詳見表4)。
表42013年6月底地方政府性債務資金來源情況表
單位：億元
債權人類別
政府負有償還責任的債務政府或有債務
政府負有擔保責任的債務政府可能承擔一定救助責任的債務
銀行貸款55252.4519085.1826849.76
BT12146.30465.052152.16
發行債券11658.671673.585124.66
其中：地方政府債券6146.28489.740.00
企業債券4590.09808.623428.66
中期票據575.44344.821019.88
短期融資券123.539.13222.64
應付未付款項7781.9090.98701.89
信托融資7620.332527.334104.67
其他單位和個人借款6679.41552.791159.39
墊資施工、延期付款3269.2112.71476.67
證券、保險業和其他金融機構融資
2000.29
309.93
1055.91
國債、外債等財政轉貸1326.211707.520.00
融資租賃751.17193.051374.72
集資373.2337.65393.89
合計108859.1726655.7743393.72
——從債務資金投向看，主要用于基礎設施建設和公益性項目，不僅較好地保障了地方經濟社會發展的資金需要，推動了民生改善和社會事業發展，而且形成了大量優質資產，大多有經營收入作為償債來源。在已支出的政府負有償還責任的債務101188.77億元中，用于市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛、農林水利、生態建設等基礎性、公益性項目的支出87806.13億元，占86.77%(詳見表5)。
表52013年6月底地方政府性債務余額支出投向情況表
單位：億元
債務支出投向類別
政府負有償還責任的債務政府或有債務
政府負有擔保責任的債務政府可能承擔一定救助責任的債務
市政建設37935.065265.2914830.29
土地收儲16892.671078.08821.31
交通運輸設施建設13943.0613188.9913795.32
保障性住房6851.711420.382675.74
教科文衛4878.77752.554094.25
農林水利建設4085.97580.17768.25
生態建設和環境保護3218.89434.60886.43
工業和能源1227.07805.04260.45
其他12155.572110.292552.27
合計101188.7725635.3940684.31
其中，用于土地收儲債務形成大量土地儲備資產，審計抽查的34個重點城市2本級截至2013年6月底儲備土地16.02萬公頃;用于城市軌道交通、水熱電氣等市政建設和高速公路、鐵路、機場等交通運輸設施建設的債務，不僅形成了相應資產，而且大多有較好的經營性收入;用于公租房、廉租房、經濟適用房等保障性住房的債務，也有相應的資產、租金和售房收入。
——從未來償債年度看，2013年7月至12月、2014年到期需償還的政府負有償還責任債務分別占22.92%3和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需償還的占18.76%(詳見表6)。
表62013年6月底地方政府性債務余額未來償債情況表
單位：億元
償債年度政府負有償還責任的債務政府或有債務
金額比重政府負有擔保責任的債務政府可能承擔一定救助責任的債務
2013年7月至12月24949.0622.92%2472.695522.67
2014年23826.3921.89%4373.057481.69
2015年18577.9117.06%3198.425994.78
2016年12608.5311.58%2606.264206.51
2017年8477.557.79%2298.603519.02
2018年及以后20419.7318.76%11706.7516669.05
合計108859.17100.00%26655.7743393.72
三、全國政府性債務負擔情況
與一些國家的政府債務主要用于消費性支出不同，我國的政府性債務主要用于經濟社會發展和人民生活條件改善相關的項目建設，大多有相應的資產和收入作為償債保障。目前，國際上對政府性債務負擔狀況尚無統一評價標準，參考一些國家和國際組織的通常做法，本次審計以負債率4、政府外債與GDP(國內生產總值)的比率5、債務率6和逾期債務率7等指標，對2012年底8我國政府性債務負擔狀況進行分析，結果表明，全國政府性債務各項風險指標均處于國際通常使用的控制標準參考值范圍內，風險總體可控。
(一)負債率。截至2012年底，全國政府負有償還責任的債務余額與當年GDP(518942億元)的比率為36.74%。政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務大多有相應的經營收入為償債來源，只有在被擔保人和債務人自身償債出現困難時，政府才需承擔一定的償還或救助責任。審計結果顯示，2007年以來，各年度全國政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務當年償還本金中，由財政資金實際償還的比率最高分別為19.13%和14.64%�？紤]以上因素后，2012年底全國政府性債務的總負債率為39.43%，低于國際通常使用的60%的負債率控制標準參考值。
(二)政府外債與GDP的比率。截至2012年底，全國政府外債余額為4733.58億元，占GDP的比率為0.91%，低于國際通常使用的20%的控制標準參考值。
(三)債務率。截至2012年底，全國政府負有償還責任債務的債務率為105.66%。若將政府負有擔保責任的債務按照19.13%、可能承擔一定救助責任的債務按照14.64%的比率折算，總債務率為113.41%，處于國際貨幣基金組織[微博]確定的債務率控制標準參考值范圍之內。
(四)逾期債務率。截至2012年底，全國政府負有償還責任債務的逾期債務率為5.38%，除去應付未付款項形成的逾期債務后，逾期債務率為1.01%;政府負有擔保責任的債務、可能承擔一定救助責任的債務的逾期債務率分別為1.61%和1.97%，均處于較低水平。
四、政府性債務管理中存在的主要問題
(一)地方政府負有償還責任的債務增長較快。截至2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務余額105789.05億元，比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97%。其中：省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。(二)部分地方和行業債務負擔較重。截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%;其中，有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉鎮2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率(舉借新債償還的債務本金占償還債務本金總額的比重)超過20%。從行業債務狀況看，截至2013年6月底，全國政府還貸高速公路和取消收費政府還貸二級公路債務余額分別為19422.48億元和4433.86億元，債務償還壓力較大。
(三)地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高。截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額34865.24億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務余額93642.66億元的37.23%。
(四)部分地方和單位違規融資、違規使用政府性債務資金。審計發現，部分地方違規通過BT、向非金融機構和個人借款等方式舉借政府性債務2457.95億元;地方政府及所屬機關事業單位違規提供擔保3359.15億元;融資平臺公司等單位違規發行債券423.54億元;國發〔2010〕19號文件下發后，仍有533家只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司存在繼續融資行為;財政部等4部委2012年底明確要求地方政府規范對融資平臺公司的注資行為后，仍有部分地方將市政道路、公園等公益性資產和儲備土地等以資本金形式違規注入71家融資平臺公司，涉及金額544.65億元;部分地方違規將債務資金投入資本市場22.89億元、房地產市場70.97億元和用于修建樓堂館所41.36億元。
本次審計發現并已依法移送有關部門處理的涉嫌違法違紀案件線索51件，涉案人員69人。有關處理結果將適時公告。
針對上述情況，審計機關已向有關部門和地方政府建議：一是建立規范的政府舉債融資機制，健全政府性債務管理制度。二是建立健全地方政府性債務管理責任制，嚴肅責任追究。三是進一步轉變政府職能，穩步推進投融資、財稅等體制機制改革。四是建立健全債務風險預警和應急處置機制，妥善處理存量債務，防范債務風險。
有關部門和地方按照國務院部署，已經或正在研究制定相關制度和辦法，并采取措施積極整改審計發現的問題。相關情況將由有關部門和地方適時向社會公告。
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